法国边疆族群治理的经验及其启示

作者

白帆，中国社会科学院中国边疆研究所副研究员，主要研究方向为公法、边疆治理。

在全球化时代，民族主义的兴盛给多民族国家的治理带来了空前的挑战，如何在保证国家统一和政治稳定的前提下，妥善地处理好国内少数族群的治理成为一个大课题。法国作为一个倡导法治且实行单一制的国际大国，其对国内少数族群的权利诉求有一套相当成熟的制度安排。这一安排是在内部族群民族主义和国家公民共和主义博弈的基础上做出的选择，并以法治的形态固定下来，取得了较好的效果，可以为我国处理相关问题提供一些有益的借鉴。

冷战结束以后，随着全球化的推进，族群矛盾日益成为很多民族国家的焦点问题。在这个背景下，我国边疆的少数民族聚居区也存在稳定和发展的问题，探索国家边疆治理成为我们必须面对的议题。在我们主要依据自身的历史和能力处理这个问题的同时，域外对相近问题的比较成功的处理经验无疑也是值得借鉴的。一国处理少数族群问题的合理路径是采用民族主义呢，还是法治原则？这是一个必须慎重对待的问题。传统民族主义理论解释下的少数族群概念可能会在多民族国家诱发国家与少数族群之间的紧张。很多学者从不同角度对民族主义思路提出过批评。第一，世界各族群的发展，不是为了消灭文化差异，而是为了多样化的和谐共存。这是西方学者在西方社会进入后物质主义时代以后，对技术文明造成的人类生存质量的危机进行反思所得出的最新结论：“我们尤其需要寻求一个一致性原则；而这又不能仍旧是启蒙运动的理性原则，因为它华而不实，以某种特定的普遍性的名义，把全部的特殊性一扫而光。我们所寻求的一致性原则只能界定为普遍性与特殊性、传统性与现代性，以及理性和感情的和谐统一，而我们对它的追求不能止于乌托邦式的理想或雄辩的理论。”有学者认为，关于对少数族群的保护，发展经济本身不足以构成人类的终极目标，它只是为了让各族人民过上自己满意的生活的基本手段。第二，过度地强调族群认同和文化差异，这个逻辑的发展方向和结果要么是文化差异的日益清晰和扩大，带来文化的冲突；要么是少数族群的文化权利走向少数族群的政治权利，带来族群高度自治甚至国家分裂。第三，在民族主义的理论下讨论一国内的少数族群，显然都忽略了现代民族国家的性质这一点。处理一国之内的少数族群问题，必须考虑国家主权权威的法律优位性。这个推断不仅是出于维护国家统一的立场，更是一种解决法治国家内公民性质和少数族群共同体性质之间张力的可取的有效途径。因此，民族主义理论在解释一国之内的少数族群和政策实践方面存在明显的不足。

如果不能采用民族主义的进路解决一国之内的族群权利问题，那又该如何找到新的方式来促进对少数族群的保护呢？法国结合本国的公民共和主义政治传统，发展出对边疆少数族群的法治之路，为我们提供了有益的启示。法国作为一个有悠久文明历史的大国，和我们一样，也是单一制国家，也存在边疆少数族群的问题。法国关于边疆少数族群地区制度安排的原则和架构如何？法国的边疆族群治理是否有相当的典范意义？这是本文着力阐述的问题。在这个基础上，我们还会思考法国的边疆族群治理经验能给当下处于社会转型期的中国边疆族群治理带来哪些启示。

一法国的边疆少数族群及其问题

法国大革命对现代民族国家的建立具有首创意义，是使民族国家模式成为新的世界政治单元的标志性政治力量。法国大革命的历史遗产，使得法国成为一个强烈坚持公民共和主义传统的国家，其公民共和主义的具体表现是，在国家和公民的关系中，以法治为基础，并从宪法上确立了如下原则：国家只有法兰西民族，不认可任何其他的群体性权利，而且强调在法治框架内，国家服务全体公民利益，公民个体构成国家基础，并对国家产生义务。然而，作为一个历史悠久的国家，法国在历史上的边界并非一成不变。与今天民族国家固定的政治法律国界观念不同，历史上的边界地区存在相邻地区之间的社会、经济和文化交往，在这些边界地区不可避免地产生了具有与主体族群不同特点的边疆少数族群，正如布洛赫所言：“族群性是由更复杂的因素孕育而成的，这些因素就是多少可为人们理解的语言的、传统的和历史记忆的共同性；形成这种族群性的还有一种政治边界造成的共同命运意识，虽说每条边界大致上都是偶然固定下来的，但它们整体上对应于久已建立、影响广泛的亲缘性。”在公民共和主义和历史传统的双重背景下，法国边疆地区实际上存在少数族群，比如科西嘉地区、加泰罗尼亚地区、布列塔尼地区和阿尔萨斯地区，以及历史上曾是法国殖民地的海外地区新喀里多尼亚，等等。这些地区少数族群的国家认同程度、历史情况各有不同，形成了不同的少数族群问题。法国边疆少数族群问题主要体现在科西嘉和包括新喀里多尼亚在内的法国海外地区。历史上，热那亚和法国在年秘密签订《凡尔赛条约》，热那亚将科西嘉主权“转让”给法国，从此科西嘉成为法国的一部分。但由于科西嘉的地理、历史和社会发展方面的因素，科西嘉的民族意识比较强烈，岛上存在民族分裂组织，当地的政治精英有“科西嘉民族”的诉求。如果科西嘉独立问题处理不好，法国的加泰罗尼亚地区、布列塔尼地区、阿尔萨斯地区等是否会受到科西嘉的启发而启蒙其族群意识，甚至也产生分裂问题？此外，法国海外地区曾经是法国的殖民地，地理上远离法国本土，历史更为复杂，它们同法国的融合程度更差，当地的土著族群的权利诉求对法国的公民共和体制是另外一项考验。其中新喀里多尼亚尤为特殊，当地的土著族群一直以来就有民族独立的政治诉求，比如，它于年举行公投决定是否独立。这种行动是否会引发法国其他海外地区的独立意识，从而对法国与其海外地区的关系产生重要的影响？总而言之，因历史原因，我们可以看到法国在事实上存在边疆少数族群问题，它们以两种不同的形态呈现：一个是基于条约而产生独立倾向的科西嘉少数族群问题，由于其离法国本土近，融合时间久，可以视为境内边疆少数族群问题；另一个是殖民问题导致的海外边疆少数族群问题。因此，问题的重点落在了，法国在坚持公民共和主义原则至上的同时，是如何处理它的少数族群问题，其具体的治理制度又是如何设计的。

二法国境内少数族群的治理：

科西嘉的治理方案

法国的科西嘉岛是地中海的三大岛之一，它与法国本土隔海相望，地理位置特殊而且重要。对于法国共和主义者来说，科西嘉毫无疑问是法国的一部分。但科西嘉民族主义者质疑这一合法性，他们认为，科西嘉在历史上曾有短暂的建国历史，科西嘉本不属于法国，只是交易的产物。在地理环境、历史原因之外，科西嘉少数族群问题还存在深刻的社会原因。在现代化进程中，科西嘉传统生产方式以及本身经济的劣势与法国大陆产生了越来越大的社会经济差距，科西嘉经济的落后、文化语言的差异和社会问题等纠结在一起产生了所谓“科西嘉问题”。进入法兰西第五共和国之后，科西嘉的民族分裂组织“科西嘉民族解放阵线”（FLNC）活动不断，法国的科西嘉问题变得更加复杂，甚至出现了“科西嘉民族”这个提法，这使得法国必须认真着手处理科西嘉问题。法国在治理科西嘉少数族群问题上没有采用民族主义的角度，而是坚持了法治基础上的公民共和主义至上的原则。年，法国宪法委员会否定了“科西嘉民族”的提法并重申了法兰西民族的统一性和不可分性：“法国宪法只承认法兰西民族，它由所有法兰西公民构成，不分出身、种族和宗教。”那么为什么法国宪法委员会坚持否决“科西嘉民族”的提法呢？从历史上看，法国大革命时期法国就确定了处理这一问题的原则：拒绝承认少数民族；从宪法上看，法国年宪法强调了其民族不可分和无差别公民的重要原则。法律上不承认土著民族的说法，而是使用行政单位或是人口等说法，试图避免以出身或族裔身份来区分族群，更强调领土意义上地方自治的实践。在公共领域中，法国在宪法上坚持公民的同一性，即公民身份是无差别的。在私人领域则“不干涉公民表达不同的宗教、语言等自由”。“国家的目标就是要促进个人权利。只存在国家和个人的关系：个人是自由和平等的，这就是一般意义上的共和国的公民。”在这样严格的共和国理念和公民权利原则下，涉及少数族群的问题都会引发法国宪法委员会的介入和解释。问题在于，科西嘉人为什么会接纳法国宪法的公民共和主义的法治解决思路，而不再那么坚持一些民族主义者的分离方案？这是双重博弈的结果：首先，科西嘉居民与当地民族主义者的主张并不一致；其次，法国中央政府也认真回应了科西嘉地方的一些特殊性诉求。我们先谈第一个方面。与所有地方的民族主义者类似，科西嘉的民族主义者把科西嘉的经济落后、文化衰退和较为严重的移民问题归结为法国外部殖民统治和不民主的结果，他们要求更多的分权乃至独立。不过，科西嘉内部不是铁板一块，有很多人不认可民族主义者的诊断。比如，岛内的传统精英就担心地方自治会影响他们在岛内既有的政治经济权力，而其他人则担心地方自治可能导致整个科西嘉在法国内部政治经济地位的边缘化，进而影响科西嘉内部的社会团结。因而，这些人倾向于通过法国的国家援助来帮助和缓解科西嘉的政治经济难题，而不是寻求自治和特殊地位。这样一来，在科西嘉内部，民族主义者的主张很难成为社会共识。第二个方面，法国中央政府对科西嘉的困难和诉求做出了善意的回应。尽管宪法上不承认族裔身份基础上的科西嘉少数族群，但是在地方行政建制上，法国对它给予了特殊处理。对法国而言，法兰西的国家统一是解决科西嘉问题的首要前提。同时，法国政府也看到科西嘉地方的特殊性，赋予其特殊的行政地位，实施经济上的优惠扶助政策，尊重其语言文化历史传统。科西嘉的独特性决定了其行政建制的特殊性。在法国宪法第72条的框架内，科西嘉地方自治的过程主要经历了如下几个阶段：年法国地方分权下关于科西嘉地方自治的改革，使这种特殊地方建制具体化和法律化，并规定了国家和科西嘉两者的关系；年赋予科西嘉特殊行政地位的改革；年增加了科西嘉有关文化、教育、地方发展等地方自治职权；年增加了关于科西嘉的多项改革。从科西嘉目前组织机构的设置方面看，该地区设有科西嘉议会，科西嘉执行局，科西嘉经济、社会和文化委员会和国家驻科西嘉代表。科西嘉议会的地位很特殊，它由居民直接普遍投票、按比例代表制选举产生，这在法国所有地方行政中是独一无二的。这种处置方式意味着，“从早先的年代到年以后，法国的国家和公民身份的模式有了变化，其意涵从个体主义式的，转化成了可包容科西嘉作为一个少数族群地方性共同体的模式”。关于科西嘉和法国的关系，法国学者指出：其一，在国家统一并且绝对不能违反法国的宪法和法律的前提下，科西嘉具有特殊地位；其二，科西嘉的政治框架是与法国共和国模式相融合的。

三法国海外边疆少数族群治理：

新喀里多尼亚的治理方案

与法国本土（Francemétropolitaine）相对应，在法国的领土当中，还存在着一个更为特殊的区域，它们远离法国本土，被称为法国的海外领土（Franced’outre-mer）。这些海外领土是法国海外殖民的结果。随着年法国第四共和国宪法进行法律上的去殖民化，年第五共和国宪法明确了法国的公民一律平等，其中包括海外领土，海外领土逐渐被视为法国领土不可分割的一部分，强调它们“对于法国甚至欧洲来说扮演着政治、经济和军事的重要角色”。海外领土单位成为法国行政建制的一个重要部分，海外领土人口是法国人口的一部分。在13个海外领土单位中，同法国制度最接近的是“四个老殖民地”。由于法国加快实行同化政策，它们在年成为法国的省，其法律、行政制度和地位上逐渐同法国本土的行政单位一致，成为法国的省和大区之一，法国在这些海外省—大区中主要实行“认同原则”。年宪法第73条规定“除了法律的一些特殊规定，海外省的立法制度和法国本土省的立法制度一致”。年宪法基本沿承了认同原则，但是加大了适应当地的特殊性，在第73条中体现为“海外省—大区的立法和行政制度可以根据它们特殊情况的需要而采取适应性的措施”。年宪法修订更加明确了这一条款并做出修正，“在法国海外省—大区，实行法国的法律和制度。考虑到当地的特殊情况，海外省和大区可以做出适应性变通”。它们既总体上认同共和国的制度，又保存了一定的特殊权利和地位；它们既是共和国的一个省和大区，又是共和国的海外领土。但是海外省—大区的特殊制度安排是出于对其特殊的历史和社会等因素的综合考虑，共和国一直加强国家认同，它们同法国的关系是非常紧密的。与此相对，海外领土的其他行政单位则表现出与法国本土制度非常大的区别，与共和国的关系也比较疏远，地位也各不相同，其中新喀里多尼亚最为特殊。当地的卡纳克土著人（kanak）一直具有独立的意愿并引发过不少严重的政治暴力活动。不过，和科西嘉相近的地方在于，在20世纪70～80年代，在当地的独立运动中形成了两个主要的政治团体：一个是以欧裔为主的“共和国下的喀里多尼亚同盟”，主张新喀里多尼亚始终是法国的一部分；另一个是以土著民为主的“卡纳克社会主义民族解放阵线”，以追求独立为政治目标。两者的目标冲突导致了当地严重的社会动乱。但是，很显然，新喀里多尼亚谋求以民族主义的方式获得独立的方案遭到挫折，这使得法国中央政府可以作为第三方力量发挥独特的作用，毕竟社会动荡不利于任何一方。为了解决法国历史上的去殖民化问题和平息暴力活动，法国政府最终以和平协议的方式，并通过宪法和法律的规范，使新喀里多尼亚具有高度的自治权力和特殊的法律地位。年努美阿协议赋予新喀里多尼亚特殊的法律地位和高度的自治权利。法国宪法第十三章中赋予新喀里多尼亚一种“主权分享”的高度自治地位，特别体现在其可以制定地区自治法。作为单一制国家的法国，只有国家议会才有资格制定国家法律，但是新喀里多尼亚地区法律的出现打破了这一局面，“法律史无前例地成为特殊的意愿，而不是公众的意愿”。面对高度自治地位的新喀里多尼亚，法国中央政府在政治和法律方面对其实现监督。首先，新喀里多尼亚的地区自治法是只适用于新喀里多尼亚的法律，虽然它体现了高度的自治，但仍然要尊重法国国家宪法；其次，地区自治法在生效之前，必须提交到法国国家宪法委员会进行合宪审核，其主要审查未生效的地区法律是否存在违背国家宪法的地方。对地区自治法的合宪审核是国家对新喀里多尼亚监督的重要方式之一。这种司法监督途径是一种法治化原则的重要表现。以上分析证明，法国虽然在宪法上不承认少数族群和土著民族的概念，但在地方自治实践方面给予了变通的特殊处理。法国对海外边疆少数族群治理的经验体现在，针对海外地区的不同情况，法国在法律上不断修正和适应，进行公民共和主义和特殊的海外地区张力的调整。虽然同是法国海外领土单位，但是由于当地政治、经济、社会、历史等情况的不同，它们同法国的关系以及被赋予的法律地位有较大的差异。因此相应地，不同时期下对于不同的领土称谓和法律地位，法国的宪法和法律对其有相应的归类和区分。不过，这些政策在今天仍然备受争议和考验。在一些法国学者看来，科西嘉议会挑战了法国单一制的国民议会，新喀里多尼亚可以制定自己的法律破坏了这个单一制国家法治的统一性。从法国边疆少数族群的治理中可以看出，公民权利的普遍性与少数族群权利的特殊性之间依然存在张力。该文原刊《中国边疆学》（第十三辑），社会科学文献出版社年版。注释略，引用请参照原文。敬请